[INFOGRÁFICO] Relações entre civis e militares no Brasil

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por Ronaldo Lundgren.

relações entre civis e militares

Relações entre Civis e Militares no Brasil

O estudo das relações entre civis e militares tem sido motivo de interesse em um grande número de países ocidentais já há algum tempo. No Brasil, contudo, particularmente nas forças armadas, esse é um assunto pouco conhecido.

Qual é a visão que os especialistas no assunto têm a respeito dessas relações?

Conceitualmente, entende-se por relações entre civis e militares a interação existente entre as forças armadas de um determinado país e setores da sociedade à qual elas pertencem.

Em termos amplos, essas relações podem variar desde o total controle dos militares sobre os civis ou, ao contrário, dos civis sobre os militares. Existe também um meio termo, onde ocorre a troca de influências mútuas entre os dois segmentos da sociedade.

O estado-nação

De acordo com Max Weber, o Estado deve ser concebido como “uma comunidade humana que, dentro dos limites de determinado território, reivindica o monopólio do uso legítimo da violência física”.(1)

relações entre civis e militares

Nesse sentido, pode-se afirmar que uma das prerrogativas inerentes a qualquer estado-nacional diz respeito ao uso da força para a sua própria preservação e a sobrevivência dos cidadãos que nele residem.

Monopólio do uso da força

O monopólio do uso da força é de competência de algumas instituições. Estas por sua vez são formadoras do que conhecemos como ciclo de segurança e defesa social. Destacamos o sistema prisional, o Judiciário, o Ministério Público, a Polícia Judiciária Civil, a Polícia Militar e as Forças Armadas.

A existência de um Exército é entendida como um dos pressupostos do próprio Estado, ao impossibilitar a organização armada autônoma da população, frequentemente polarizada por interesses não coincidentes e sobre ela exercer uma coerção eficaz. Nessa perspectiva, o aparelho militar surge indubitavelmente associado ao interesse nacional, traduzido pela elite governante.

Como parcela dessa população, tem cabido às forças armadas a defesa da nação contra ameaças externas. Elas também são empregadas na garantia da ordem pública interna, quando falham as forças policiais.

A classe política que, em um regime democrático de direito, tem a responsabilidade de governar o Estado, é constituída por pessoas que não fazem parte do segmento militar.

Dilema das relações entre civis e militares

Para o exercício legítimo da força, pressupõe-se que o poder civil dependa dos militares para a aplicação da mesma. Aos militares é dedicado um tratamento todo especial pelo aparelho do Estado. A eles são destinados recursos específicos. São elaboradas legislações próprias, delegando-lhes o monopólio do emprego da força.

Ao mesmo tempo que os militares recebem do poder civil as condições possíveis para cumprirem o seu papel de defesa da nação – armando-se, equipando-se e dispondo dos meios necessários para realizarem o treinamento peculiar – as forças armadas podem se valer daquelas condições proporcionadas para questionarem a legitimidade do governo.

Nessa abordagem contemporânea das relações civil-militares, as duas questões centrais estão relacionadas ao controle civil do poder militar e a efetividade desse poder militar como sustentáculo da sobrevivência das estruturas políticas. Assim, trata-se de ter militares tão fortes que protejam a sociedade, mas não tão fortes que sofram a tentação de submetê-la.

Então, como manter o controle sobre esses homens, de modo a que eles não venham a empregar a força que administram contra a classe política que governa?

Em novembro de 1910, Rui Barbosa – Senador da Republica pelo Estado da Bahia – ao proferir um discurso propondo a anistia aos marinheiros rebelados que participavam da Revolta da Chibata, afirmou o seguinte:

"[...] há vinte anos que todos os esforços empregados para desenvolver o aparelho da nossa defesa militar, de uma defesa internacional, não tem servido senão para se voltar contra nós mesmos em sucessivas tentativas de revolta. A guerra internacional não veio nunca; a guerra civil tem vindo, muitas vezes, armada com os instrumentos entregues aos nossos defensores contra o inimigo estrangeiro".
"Desconfiemos dos grandes armamentos, aproximem-nos da paz por meio de boas relações com os povos vizinhos".(2)

Evitar-se um coup d`etat, patrocinado pelo segmento militar, é uma preocupação primordial compartilhada pelos componentes da classe civil dirigente.

Que medidas devem ser adotadas para que os homens e recursos que compõem a parte militar de uma sociedade sejam controlados, evitando-se a concentração de poderes nas mãos de um único segmento da sociedade?

O dilema de possuir forças armadas, poderosas o suficiente, para cumprirem os serviços militares demandados pela nação sem, contudo, colocar sob ameaça o poder civil, é o cerne das relações entre civis e militares.

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Serviços militares

Além da preocupação primordial anteriormente abordada, existem outros importantes aspectos nessas relações que merecem uma atenção especial. Inicialmente, levanta-se a questão do atendimento às solicitações de serviços militares. À classe política tem cabido a responsabilidade na definição dos limites para o emprego das forças armadas.

Quais têm sido os serviços tradicionalmente atribuídos aos militares? Tomando-se as experiências vividas em vários países, constata-se que esses serviços podem ser de dois grandes tipos:

  • aqueles inerentes à finalidade precípua das forças armadas, por isso plenamente aceitos por elas; e
  • outros que não são considerados como peculiares aos militares, portanto passíveis de contestação por parte dos mesmos.

O conceito de serviços militares adotado por Norberto Bobbio (3) é abrangente o bastante para atender à maioria das situações a que são, normalmente, submetidas quaisquer forças armadas.

Missões atribuídas aos militares

Em geral, a classe política espera que as forças militares estejam aptas a atenderem ao chamado para:

  • a defesa da pátria;
  • a defesa das instituições que garantem o funcionamento e a vida democrática do Estado;
  • a conquista de territórios considerados parte integrante da pátria;
  • a conquista de territórios considerados essenciais para a sobrevivência e desenvolvimento econômico do Estado;
  • a salvaguarda da ordem pública e da estabilidade interna; e
  • a defesa da ordem social e econômica vigente.(4)

Os militares consideram que o emprego de forças para o cumprimento dessas missões é perfeitamente compatível com a sua destinação precípua, não apresentando quaisquer restrições às ordens emanadas pela autoridade civil.

No entanto, as forças políticas podem, por razões diversas, querer utilizar a estrutura organizacional militar – que é articulada e distribuída por todo o território nacional – para realizar outros tipos de serviço em benefício da sociedade.

Ações não diretamente militares, como alfabetização de recrutas, distribuição de alimentos e água, e participação em campanhas de saúde pública, por exemplo, carregam a dupla possibilidade de serem questionadas ou “aproveitadas” pelas forças armadas.

Alegações de escassez de recursos e de emprego diverso da destinação das tropas podem ser, entre outros, argumentos que as autoridades militares utilizem para não empregarem suas forças em atividades que eles julguem incompatíveis com a missão das mesmas.

Por outro lado, esses mesmos tipos de ações não-militares podem servir de meio para as forças armadas atingirem objetivos próprios, tais como o de estreitar suas relações com a população, buscando ampliar os seus níveis de aceitação, ou até mesmo para serem utilizadas como “moeda de troca” em negociações entre as lideranças civis e militares.

Esse tipo de missão conduz os dois segmentos a uma troca de influências, disputando uma parcela de poder do Estado.

A subordinação do militar ao civil

O entendimento de subordinar os militares aos civis não está restrito apenas aos filósofos e cientistas políticos. Grandes estudiosos da arte da guerra assim também pensaram e, de maneira enfática, argumentaram nesse sentido nos seus escritos.

Por volta do século IV a.C., Sun Tzu apregoava que “A arte da guerra é de importância vital para o Estado. É uma questão de vida ou morte, um caminho tanto para a segurança como para a ruína”.(5) Para Sun Tzu, “Na guerra, o general recebe suas ordens do soberano”.(6)

Somente ao rei cabia a decisão de levar um país à guerra. Aos militares estava reservado o papel de, obedecendo a decisão política tomada, conduzir suas tropas da melhor forma possível. Deveriam atingir os objetivos traçados com os menores custos à nação.

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Essa mesma linha de pensamento foi posteriormente esposada por Clausewitz, quando afirma que “o objetivo político, como causa inicial da guerra, determinará tanto a finalidade da força militar quanto o esforço a ser realizado”.(7)

O general alemão define a subordinação do poder militar ao político afirmando que “a guerra não é meramente um ato político, mas também um autêntico instrumento político, uma continuação de negociações políticas, a realização destas por outros meios“.(8)

A defesa da ideia da subordinação do militar ao político, como a única forma de um país conduzir-se em uma guerra, é a intenção clara dos escritos de Clausewitz. Essas ideias sugerem que os militares devem estar sob o controle daqueles que exercem o poder político em um país.

As forças armadas devem estar subordinadas ao governo constituído de um estado-nacional. Só esse governo reúne as condições de exercer o controle dos poderes de uma nação, o que o habilita a conduzir a defesa do estado e, consequentemente, da população nele existente.

Controle dos militares

Como se dá o controle dos militares pelos civis nas sociedades ocidentais?

O controle civil ocorre quando as autoridades eleitas exercem suficiente poder sobre as forças armadas, não somente para conduzir políticas gerais, sem interferência dos militares, mas para definir os objetivos e a organização geral da defesa nacional, para formular e conduzir a política de defesa e para monitorar a implementação da política militar“.(9)

Normalmente, as forças armadas são controladas por intermédio de dois grandes mecanismos: o institucional e o profissionalismo militar.

Controle institucional

No âmbito institucional, legislações são elaboradas procurando regular, por exemplo: as missões; o orçamento de defesa; o efetivo máximo permitido; o sistema de promoções; as estruturas de comando e controle que devem vigorar; as ameaças que fazem face ao Estado; os objetivos de defesa; as estratégias de segurança e defesa nacionais.

A lei magna de um país trata de suas forças armadas, definindo-lhes missões e limitando o campo em que elas poderão atuar. Além do texto constitucional, leis complementares pormenorizam as condições de emprego e subordinação das forças militares, procurando eliminar o máximo de questionamentos possíveis quanto à decisão para emprego da força no país.

Por intermédio do orçamento, o governo e o congresso têm condições de exercer um efetivo controle sobre as forças armadas. Autorizações para aquisição de novos sistemas de armas e equipamentos, reajustes salariais, construção de instalações, movimentação de pessoal, situação previdenciária, entre outras, são formas que podem ser utilizadas pelo poder civil para “impor” seus desejos sobre os militares.

Controle pelo profissionalismo militar

Do lado do profissionalismo, é necessário discorrer um pouco sobre os conceitos que Huntington expôs em seu livro “The Soldier and the State”.(10)

O autor afirma que “Uma profissão é um grupo funcional, peculiar, com características altamente especializadas”.(11) Segundo ele, são três as características de uma profissão:

  • a perícia;
  • a responsabilidade; e
  • o corporativismo.

perícia

“A perícia só é adquirida à base de uma prolongada educação e experiência”.(12) Quanto à responsabilidade, Huntington entende que todo profissional executa um serviço que é “essencial ao funcionamento da sociedade”.(13) Finalmente, em relação ao corporativismo, observa que “Os membros de uma profissão compartilham o senso de unidade e de consciência própria, como integrantes de um grupo separado dos leigos”.(14)

Na profissão militar, as características da responsabilidade e do corporativismo dificilmente são afetadas por interferências provenientes da classe política.

responsabilidade

Veja-se o caso da responsabilidade. Conforme já foi abordado, cabe às forças armadas o emprego do monopólio do uso da força em benefício da sociedade à qual elas pertencem. É bastante improvável que os políticos venham interferir na destinação dos militares, sob o risco de colocarem toda a sociedade em perigo.

corporativismo

Quanto ao corporativismo, a sua eliminação ou redução implica na extinção do segmento militar. Existem exemplos de sociedades que optaram por não possuírem forças armadas. Nesses casos, o Estado pode instituir o modelo de nação em armas, atribuindo a responsabilidade de sua defesa a todos os cidadãos. O modelo suíço é um dos exemplos mais conhecidos. Uma outra opção possível é o Estado abdicar do direito a sua autodefesa, “aliando-se” a organizações ou a países mais fortes para que esses assumam esse encargo. A Costa Rica, que decidiu contar apenas com uma força pública de caráter nacional, ilustra esse tipo de sociedade.

como podem agir os civis

No tocante à perícia dos militares, a classe política pode atuar de duas maneiras, exercendo grande influência sobre ela: na definição do orçamento; e na atribuição de missões.

Por intermédio do orçamento, as autoridades civis podem proporcionar as condições para os militares buscarem atingir elevados graus de perícia. Caso restrições orçamentárias sejam impostas por um grande período, as tropas terão reduzidas as suas condições de adestramento, passando a dispor de tempo ocioso, que poderá ser utilizado por militares, isoladamente ou em grupo, para apresentarem reivindicações políticas à sociedade.

Em relação à atribuição de missões, a influência política sobre a perícia se dá da seguinte forma. Quando as forças armadas recebem tarefas tipicamente militares, seus integrantes têm perfeita compreensão de estarem realizando operações que são de sua inteira responsabilidade, que são a essência da profissão e, portanto, que são a razão de sua existência.

De outro lado, quanto mais o governo emprega as forças militares para conduzirem operações que deveriam ser executadas por agências civis, mais ele demonstra não estar ciente da necessidade em criar as melhores condições para as forças aumentarem a sua perícia.

É verdade que, realizando esse tipo de operação, os militares colocam em prática determinados procedimentos técnicos e táticos que podem também ser utilizados na execução de tarefas tipicamente militares. Porém, essas operações tradicionalmente não-militares expõem as forças armadas a problemas que afetam a sociedade, contribuindo para que elas desenvolvam interesses políticos.

As autoridades civis não estão considerando que “operações localizadas fora dos papeis militares tradicionais são mais difíceis de conter e, no final, são prejudiciais ao controle civil“.(15)

A escassez prolongada de recursos, criando tempos ociosos para os militares, e a má atribuição de tarefas às forças armadas, expondo-as a problemas que deveriam ser sanados pela classe política, formam uma combinação de efeitos imprevisíveis para as relações entre civis e militares.

controle objetivo sobre as forças armadas

Quando os civis exercem um controle objetivo sobre as forças armadas, ou seja, estabelecem e proporcionam as condições e os meios necessários para que os militares se tornem mais profissionais, principalmente nos aspectos relativos à perícia dos mesmos, procurando não interferirem na condução das questões internas das forças, tende-se a reduzir o poder militar, tornando-o “politicamente estéril e neutro”.(16)

As forças armadas, dispondo de recursos suficientes para adestrarem seus efetivos, visando ao cumprimento das missões estabelecidas na legislação vigente, tendem a se afastar das disputas políticas porque elas tem plena consciência da responsabilidade da defesa da pátria, não sendo admitido estarem despreparadas para cumprirem seu papel quando a nação dela precisar.

À medida que o corpo de oficiais aumenta o seu grau de profissionalização, menos ele interfere nos assuntos inerentes à classe política.

Níveis de interferência

O nível de interferência de um poder sobre o outro pode variar desde o total controle político pelos militares até o completo controle pelos civis. Entre esses dois extremos vagueiam as influências exercidas ora por um ora por outro poder.

Da observação das relações entre civis e militares existentes em vários países, Claude E. Welch (17) estabeleceu os cinco de maior ocorrência:

  • ocidental madura;
  • controle do aparato estatal;
  • revolucionária;
  • moderada; e
  • pretoriana.

Ocidental madura

Como o próprio nome sugere, o tipo ocidental madura ocorre nos países democráticos, onde as instituições políticas foram firmadas de modo a possibilitarem o incremento do profissionais militar. Nesses países, praticamente inexistem golpes de estado, devido aos limites impostos pela sociedade aos poderes das forças armadas.

A influência dos militares em assuntos de política é feita pelos canais governamentais e também pelo uso inteligente da mídia. Certas decisões políticas são contestadas por intermédio de declarações das autoridades militares aos órgãos de imprensa, buscando o envolvimento do povo sobre fatos que elas julgam prejudiciais às tropas.

De acordo com Welch, o controle civil sobre os militares baseia-se em estatutos constitucionais, em práticas costumeiras existentes no país e no reconhecimento da autonomia das forças armadas na condução de determinadas políticas. Os militares ainda são desencorajados a se envolverem em políticas partidárias.

Controle do aparato estatal

O tipo de controle do aparato estatal ocorre nos países que adotam o regime comunista. Nesses estado, o controle governamental sobre os militares é completo. Os oficiais são estimulados a filiarem-se ao partido político. As organizações militares possuem em suas estruturas de comando a figura do “comissário político”, pessoa indicada pelo partido comunista para controlar politicamente as ações da unidade militar.

Há uma grande preocupação com a educação política dos militares, sendo de responsabilidade do partido comunista a condução das aulas para a tropa. Embora a excessiva interferência política em assuntos militares indique um elevado grau de tensão nas relações entre os dois segmentos, “uma vez estabelecido o regime comunista, praticamente inexistem golpes de estado no país”.(18) A tentativa de se implementar um controle civil tão rígido sobre as forças armadas requer a existência de um forte e coeso partido político.

Revolucionária

O surgimento de novas instituições, provenientes de uma bem sucedida revolução, pode conduzir as relações entre civis e militares a níveis de grande integração.

Após uma revolução, as forças militares são reconstituídas para refletir as características da sociedade e, ao mesmo tempo, transformá-la. É normal que as forças armadas venham a assumir maior ingerência nos assuntos políticos, passando as relações para o tipo pretoriano.

Pretoriano

O tipo pretoriano acontece em um grande número de países em desenvolvimento. Nesse tipo, as forças armadas “agem para proteger seus próprios interesses corporativos ou de um grupo bem definido ou, ainda, de interesses regionais”.(19)

O controle dos militares pelo governo é, normalmente, limitado. As condições sócio-econômicas nesses países contribuem para a continuação do pretorianismo. “As tensões regionais, a diversidade étnica, a distribuição desigual de riqueza, a corrupção, o favorecimento no recrutamento e nas promoções, entre outros fatores, contribuem para que os integrantes das forças armadas tenham um perfil político bastante desenvolvido”.(20)

Moderado

Para os países enquadrados no tipo moderado, as relações entre civis e militares caracterizam-se pelo envolvimento episódico dos militares na política.

A participação desse segmento se dá, geralmente, atendendo ao chamamento da classe política civil, que tenta co-optar as forças armadas para a derrubada do regime vigente.

A ação militar é vista como legítima, tendo em vista que ela é feita para evitar o colapso do sistema. “Os militares, guardiões da ordem constitucional, podem assim tomar importantes posições, em face de crises políticas e atendendo ao anseio da sociedade“.(21)

Logo que um novo equilíbrio político é restabelecido, as forças armadas entregam o poder às lideranças civis, retornando as suas atividades nos quartéis.

Considerações finais

O estudo das relações entre civis e militares deve ser preocupação dos integrantes desses dois segmentos sociais. Com o entendimento teórico que esse estudo proporciona, percebe-se que o relacionamento é feito na base da mútua necessidade.

Se de um lado os civis possuem mecanismos para exercerem um rígido controle sobre as forças armadas, do outro existe um grupo de homens que possuem a delegação popular para usarem a espada em benefício da nação.

Cabe ao segmento militar, além de estar apto a cumprir suas missões, o encargo de auxiliar no preparo das lideranças civis para, de forma harmoniosa e conjunta, tomarem as medidas necessárias para a defesa da nação.

Referências

(1) Weber, Max. Ciência e Política – Duas Vocações. Editora Afiliada, p.60.

(2) Morél, Edmar. A Revolta da Chibata. Irmãos Pongetti Editores, Rio de Janeiro, 1959. p.96.

(3) Bobbio, N., Matteucci, N., Pasquino, G. Dicionário de Política. Ed. Universidade de Brasília, 2a Ed. p.505.

(4) Idem.

(5) Sun Tzu. A Arte da Guerra. Adaptação e prefácio de James Claves; 2a Ed. Editora Record; p.17.

(6) Ibidem. p.45.

(7) Clausewitz, Carl von. Trechos de sua Obra. Bibliex, p.38.

(8) Ibidem. p.46.

(9) Pion-Berlin, David; Arcenaux, Craig. Decision-makers or Decision-takers? Military missions and civilian control in democratic South America. Armed Forces and Society. Vol. 26, Spring 2000.

(10) Huntington, Samuel P. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge: Havard University Press, 1998.

(11) Ibidem. p.7.

(12) Ibidem. p.8.

(13) Ibidem. p.9.

(14) Ibidem. p.9.

(15) Pion-Berlin, David; Arcenaux, Craig. Decision-makers or Decision-takers? Military missions and civilian control in democratic South America. Armed Forces and Society. Vol. 26, Spring 2000.

(16) Huntington, Samuel P. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge: Havard University Press, 1998, p.84.

(17) Welch Jr, Claude E. Civil Military Relations. International Military and Defense Encyclopedia, by Trevor Dupuy. Published by Brassey’s, 1993.

(18) Ibidem. p.510.

(19) Idem.

(20) Idem.

(21) Idem.

Autor: Ronaldo Lundgren

Possui graduação pela Academia Militar das Agulhas Negras; é Mestre em Estudos Estratégicos pelo US Army War College; e Doutor em Ciências Militares pela Escola de Comando e Estado-Maior do Exército.

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